Однако все эти меры не создали новой системы управления и не только не укрепили порядка, но расшатали его и вызвали общее недоумение и неудовольствие. В администрации водворился хаос, потому что император Павел, сокрушая порядки предшествующего царствования, сам не обладал твердыми и умелыми приемами управления и действовал часто под влиянием мимолетных настроений и гневного раздражения. Ограничивая льготы высших сословий, он как будто бы имел в виду облегчить положение низших классов и в частности улучшить быт крепостных. В 1797 г. он издал указ о «барщине», который устанавливал, что крестьян нельзя заставлять работать на помещиков в праздники и гонять на барщину более трех дней в неделю. Этот указ был понят как ограничение крепостного права. Но вместе с тем сам же Павел очень сильно содействовал росту крепостного права тем, что необыкновенно щедро жаловал отдельным дворянам в награду населенные земли и обращал живших на них казенных крестьян в частную собственность. За четыре года своего царствования Павел раздарил таким образом 600 тыс. душ. Нельзя поэтому удивляться, что при императоре Павле крестьяне, получившие было светлую надежду на облегчение своей участи, стали волноваться и устраивать крупные беспорядки, как только увидели, что эта надежда не сбывается. В общем мероприятия императора Павла, имевшие в основе определенную цель — уничтожить излишнее влияние дворянства на ход управления и восстановить блеск самодержавия, — производили впечатление чего-то невыдержанного и непоследовательного, чего-то враждебного не только почившей императрице Екатерине, но и всему русскому обществу.
В особенности же острый характер имели те распоряжения императора Павла, которые были направлены на борьбу с влиянием французской революции. Еще до воцарения Павла события, грозно, потрясавшие старый порядок и низложившие монархию Бурбонов, заставляли русское правительство думать о подавлении революции. С этой целью Екатерина вошла в союз с Англией, Австрией и Пруссией и приказала Суворову готовить войска для похода на французов. В то же время она запретила своим подданным сношения с Францией и сохранила право въезда в Россию лишь за теми французами, которые остались верны своей династии. Император Павел по вступлении на престол отменил предположенный поход Суворова, но еще более усилил разного рода полицейские меры, направленные против «якобинского духа», то есть против всякого рода заимствований из Франции и разных знаков сочувствия французам. Преследовались и запрещались не только прямые сношения с Францией, возбранялась почти всякая возможность общения со всей западной Европой.